观点丨依据可诉性和正反面清单保障检察公益诉讼规范性

当前，检察公益诉讼正迈向高质量发展的新阶段，规范性作为公益诉讼程序法的内涵特征之一，是高质效办案的基本保障。笔者认为，高效落实公益诉讼办案规范性，可从以下途径予以加强：

以可诉性提升规范性。可诉性是对公益诉讼高质效办案基本内涵和要求的高度概括，可诉性的四个要素包括适格诉讼主体、具体违法行为公益损害事实和法律明确授权。比如，行政公益诉讼起诉前检察建议与社会治理检察建议的重要区别就在于“可诉性”。如果具有可诉性，就可以发出起诉前检察建议；如果没有可诉性，就可以用社会治理检察建议或一般的纠正行政违法行为检察建议来推动解决。以“可诉性”来审视和提升规范性，解决了公益诉讼规范性建设最核心的问题，成为落实公益诉讼规范性的首要选择。

完善正反面清单。司法实践中，鼓励各省级院以可诉性为核心、以正反面清单等可操作形式探索符合本地特点的公益诉讼高质效案件标准，部分地区总结公益诉讼办案全流程、规范性、高质效的经验教训，推出了正反面清单制度，明确规定高质效案件的正面导向，指引高质效办理案件，尤其是负面清单，针对多发、易发不规范办案环节、行为进行明确列举，为避免低质效办案提供了有益参考，办案实践中要严格遵守执行，努力实现高质效办案。

在办案实践中落实规范性。公益诉讼作为程序性的诉讼形态，依法应当在一系列办案流程中落实规范性，按照《人民检察院公益诉讼办案规则》规定，从线索评估到立案、调查、提出检察建议、提起诉讼等各个环节，都要严格落实规范性要求。笔者结合重要办案环节容易出现的不规范问题，对实践中如何贯彻落实规范性予以简要评析，以便办案实践运用和掌握。

一是立案阶段要防止出现监督对象不精准、类案群立等问题。比如，行政公益诉讼的监督对象只能是具有法定行政监管职能的机关，不能将不具有行政监管职能的事业单位、国有企业等作为监督对象。对于民事公益诉讼而言，要依法准确查证损害“两益”的违法行为人，根据相关法律依据精准确定被告。类案群立是类案群发在立案阶段的具体表现，其底层的背景原因具有相同性，需要严格按照办案规则规定，依据同期、同类、同依据的标准界定类案，坚决杜绝类案群立。

二是避免调查取证不规范。由于调查取证是公益诉讼办案的主体环节，涉及调查询问、现场勘验、评估鉴定等多种调查措施运用。当前存在的问题主要表现为证据单薄、调取程序瑕疵、技术含量不高等，究其原因，主要有办案力量不足、程序意识不强、科技素养不高等因素。公益诉讼的调查取证充分体现了公益诉讼的主动性，需要有充足的办案力量保障调配；需要不断强化办案指挥中心和勘验鉴定能力建设，增强必要设备配置；需要不断提升干警规范意识，将规范性落实到调查取证各个环节。

三是避免磋商不规范。磋商作为行政公益诉讼的一种调查手段，其目的是实现案件繁简分流，节约司法资源，提高办案效率。但是，当前存在两个问题，一是不磋商，一是磋商过多。不磋商有的是嫌程序繁琐和为了追求建议数量，磋商过多则表现为不敢监督、不愿制发检察建议。在当前公益诉讼案件办案数量、办案质量双提升以及基层院办案力量不足的背景下，因磋商措施非对抗、高效率的特点，基层检察机关可以大力推广、大胆使用。磋商办案中既要遵守办案规则设定的程序，有序推进公益诉讼，又要与磋商笔录相配合使用，保障磋商程序受到有效制约，避免磋商的随意性。

四是避免提出检察建议不合时宜。检察建议是公益诉讼起诉前程序的核心环节，实践中遇到的问题主要是类案群发、建议事项不精准和中止审查不规范等。对于检察建议事项不精准，具体表现为两项内容：内容过于笼统或者过于具体；将类案群治的社会治理内容载入建议事项。检察建议事项过于笼统，比如仅仅建议行政机关依法履行法定职责，整改标准难以判断，可操作性不强；过于具体，则又可能与办案规则规定的行政起诉时，“依法履行法定职责的诉讼请求中不予载明行政相对人承担具体义务或者减损具体权益的事项”相冲突。实际上，检察建议内容要具备完整性、针对性、匹配性特征，过宽、过窄都不适当，最基本、最权威的依据就是法律条文中“监督管理职责”的具体化。对于类案群治的社会治理内容，因其不具有可诉性，原则上不能在行政公益诉讼检察建议事项中载明。中止审查适用不规范问题，主要体现在对办案规则有关中止审查的要件理解和把握不准确，适用事由并非法定事由，中止审查事由消失后未及时恢复审查，应当适用扣除期限、延长审限而错误适用中止审查等方面。究其原因，与公益诉讼建议内容整改复杂性有关，同时也与程序意识不足、存在畏难情绪等有关，需要在提出检察建议前做好整改规划、强化程序意识和克服畏难情绪，严格落实办案规则关于中止审查适用条件的规定。

五是防止对跟进调查重视不够。持续跟进监督是公益诉讼检察的基本理念，是保障公益诉讼监督效果的重要措施，能够体现检察机关开展公益治理的主导作用。存在的问题主要表现为不予跟进，以回复代替整改。办案实践中，要强化效果意识，不能一发了之，应重点围绕行政机关履行职责和公益受损两方面内容跟进调查，确保整改措施落地落实，取得成效。

六是防止提起诉讼不规范。对通过检察建议督促仍不能解决公益损害问题的，应当坚决以诉的确认实现司法价值引领。在实践中，要防止出现不敢提、凑数提和指标化问题。提起公益诉讼除受法律因素影响外，还要受社会权力运行、行政机关的职责分工以及社会评价等因素影响；除需要具有一定的勇气和决心外，还要有一定的政治智慧。同时在检察管理上，手段措施要更加丰富和切合实际，符合公益诉讼办案规律。

（作者单位：河南省渑池县人民检察院）