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党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）提出：“建立新污染物协同治理和环境风险管控体系”。较之常规污染物，全氟化合物、微塑料等新污染物晚近才进入大众视野，且多数尚未被纳入全面管控或现有的管控措施不足以有效防控其风险。开展新污染物环境风险管控体现了我国生态环境保护工作从“雾霾”“黑臭”等感官指标治理向具有长期性、危害隐蔽性的新污染物治理阶段发展，是污染防治攻坚战向纵深推进的必然结果，更是全面建设美丽中国的内在要求和重要内容。 《决定》明确提出了“编纂生态环境法典”的重要立法任务。生态环境法典编纂并非仅限于对已有法律规范的系统性梳理，更要在确保体系稳定的同时，保持对改革实践的开放性和回应性，适应新形势新要求进行必要的制度创新。因此，有必要借助生态环境法典编纂之契机，从全局性、系统性、协同性的高度，将新污染物环境风险管控纳入其中，这既是以法典编纂回应人民群众美好生活期待的迫切需要，也是完善生态环境法治建设、实现中国特色创新的重大举措。具体而言，新污染物环境风险管控“入典”，首先需要对新污染物这一新兴概念的内涵与外延予以明确，其次分析其“入典”的必要性与可行性，最后设计新污染物环境风险管控要求如何在生态环境法典中妥善安置与具体表达。 一、新污染物及其环境风险管控 （一）新污染物的概念溯源 随着20世纪初期以来环境科学分析能力的进步以及环境监测能力的提升，环境介质中浓度越来越小的化学物质开始被检测到，这些化学物质包括天然和合成激素、人类和兽用药物、个人护理产品中的化学品、新型杀虫剂、纳米颗粒、微塑料以及其他天然和合成来源的化学品。总的来说，这些化学物质被称为“新污染物（emerging contaminants）”或“新关注的污染物（contaminant sofe merging concern）”，指代引入环境的各种类型的化合物，在许多情况下，它们对生态环境和人类健康的影响仍然是未知的。美国地质调查局于1999-2000年对废水处理厂和农业活动下游出现的新污染物进行的全国性调查研究引起学界对新污染物的广泛关注，学界就新污染物对环境和人类健康的影响进行的研究也逐年攀升。目前国际上普遍关注的新污染物种类主要包括：全氟和多氟烷基化合物等持久性有机污染物、内分泌干扰物、抗生素以及微塑料。 新污染物概念的出现最早可追溯至2003年美国工程院院士杰拉尔德·施诺尔（Jerald Schnoor）提的“emerging chemical contaminants”一词，他指出任何合成或天然存在的化学物质和微生物在环境中的出现都可能引起重大的毒性作用并造成健康危害，但一些污染物（如全氟化学品）没有受到政府管控。当前，对于新污染物一词，国内外尚无统一定义，但对新污染物的管控内涵趋同。联合国环境规划署将“新污染物”定义为：“最近才被确定为对环境构成潜在威胁并且尚未受到国家或国际法广泛管制的化学品和化合物”；美国环境保护署将“新污染物”定义为：“没有管理标准、因分析检测水平提高而在天然河流中被发现可能对水生生物有害的化学物质或其他物质”；欧盟诺曼网络将“新污染物”定义为：“目前未纳入欧洲层面常规监测计划的污染物，这些污染物可能成为未来监管的候选者，这取决于对其（生态）毒性、潜在健康影响和公众认知的研究，以及关于它们在各个环境区间中出现的监测数据”；中国工程院院士王金南从保障生态环境和人体健康出发，将“新污染物”定义为：“排放到环境中的具有生物毒性、环境持久性、生物累积性等特征，对生态环境或者人体健康存在较大风险，但尚未纳入管理或现有管理措施不足的有毒有害化学物质”。 （二）新污染物的语义解构 不难发现，当前关于“新污染物”概念的讨论仍停留在理论或政策层面，略显笼统和模糊，更枉论对其作为一个规范性概念在法律文本中予以明确规定。基于一般法理，法律概念是以“一种简略的方式辨识那些具有相同或共同要素的典型情形的工作性工具”，也就是说，法律概念的形构应当考虑的是那些能够说明某个特定概念的最为典型的特征。如此来看，欲对作为新兴概念的“新污染物”进行法律意义上的概念界定，“解构复杂概念、回归既有概念”便是其必由之路。详言之，“新污染物”一词由作为定语的“新”以及作为名词的“污染物”组合而成。其中，“污染物”并非新提出的概念，现行《环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《土壤污染防治法》等已对其有较为明确的定义。需要进一步讨论的便是，“新污染物”是否属于法律概念中的“污染物”？其“新”又新在何处？ 首先，何为“污染物”？污染物既属于科学概念，也属于法律概念。在科学概念上，污染物通常为人类活动造成的、环境中存在的、危害生态环境或人体健康的物质，其涵盖范围非常宽泛。在法律概念上，《环境保护法》第四十二条第一款对应当治理的污染物大致类型进行了列举。在现有立法框架下，能否将新污染物界定为法律上的“应治理污染物”？由于新污染物主要来源于人类对有毒有害化学物质的生产和使用，其在本质上属于有毒有害化学物质，即使是低水平接触也有潜在严重危害风险，其既可能是一种已经形成的“污染”状态，也可能是污染物还在环境中迁移、扩散、累积的过程，还可能是一种无法判断是否一定发生的“风险”，因此，新污染物理应归属于法律概念下的“应治理污染物”，具备法律上的可规制性。 其次，何为“新”？换言之，即“新”的判断标准是什么？在英文概念中，新污染物“新”对应的英文为“emerging”，意指“正在发生，即将到来”，学界对“新污染物”的表述还有“新型污染物”“新兴污染物”等。“新”就词义而言，是一个相对的概念，属于观点性和时机性的问题。在新污染物环境风险管控语境下，关于“新”的判断主要针对监管层面而言，包括两方面的含义，一方面是相对于管控较为完善的常规污染物而言，如二氧化硫、氮氧化物等，新污染物由于其“新近发现”或“新近关注”，目前尚无法律、法规、标准进行规定或规定并不完善；另一方面新污染物是个动态的概念，意指正在出现的、动态变化的，随着环境监测技术的发展、分析科学技术的进步以及公众风险认知的提高，被识别和被纳入管控名单的新污染物会逐步增加、更新。 最后，何为“新污染物”，即“新污染物”与“常规污染物”之间应当如何界分？一方面，从科学意义上来说，相对于常规污染物，新污染物具有以下特征：一是风险隐蔽性。新污染物通常以极低的浓度存在于空气、水、沉积物和生态受体组织中，短期危害不明显，但它们在环境中持久存在和在食物链中发生生物累积从而导致不利影响。二是来源广泛性。新污染物可以通过农业径流、工业排放和生活垃圾等多种途径进入环境。三是高生物毒性。新污染物多具有器官毒性、神经毒性、生殖和发育毒性等多种生物毒性，对人体健康造成潜在危害。四是治理复杂性。新污染物在环境中的存在、发生频率、来源、持久性和运输路径存在很大的不确定性，常规污染物管控方法无法有效控制新污染物的环境风险。另一方面，从规范意义上来讲，我国以化学品是否列入《中国现有化学品名录》为标准，把化学品分成新化学物质、常规化学物质，采取“法律法规+目录”的模式，对重点化学品进行管控。与新化学物质和常规化学物质在管理层面的界分类似，新污染物与常规污染物的主要区别在于新污染物属于“治理不足”状态的污染物，目前没有被纳入管控或管控不够完善。 有鉴于此，笔者认为新污染物与常规污染物的区别主要在于是否被纳入管控以及管控是否完善。但新污染物与常规污染物也并非完全对立的概念，随着科技的发展、人们认识的提高和立法规制的完善，新污染物会实现向常规污染物的“身份转化”。以《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》（以下简称《POPs公约》）规制的滴滴涕、氯丹、灭蚁灵及六氯苯由新污染物转化为常规污染物进行管控为例。经过科学研究，认定以上各种持久性有机污染物对生态环境和人体健康具有严重危害性，为了控制其生产、使用以及排放，联合国于2001年５月22日通过了《POPs公约》，我国是公约签署国之一。为了落实公约，我国于2007年６月公布了《中华人民共和国履行<关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约>国家实施计划》。根据该计划，2009年４月16日，原环境保护部和国家发改委等十部门联合印发《公告》，决定自2009年５月17日起，禁止在中华人民共和国境内生产、流通、使用和进出口滴滴涕、氯丹、灭蚁灵及六氯苯。即是说，根据《公告》的规定，从2009年５月17日起，滴滴涕、氯丹、灭蚁灵及六氯苯就成为常规污染物被纳入管控。该《公告》就是我国将滴滴涕、氯丹、灭蚁灵及六氯苯由新污染物转化为常规污染物进行管控的法定依据。再以我国最近对新污染物的治理举措为例。2022年５月，国务院办公厅印发《新污染物治理行动方案》，对新污染物治理作出系统部署，提出了“筛、评、控、禁、减、治”的方案。根据《新污染物治理行动方案》，生态环境部等六部门制定了《重点管控新污染物清单（2023年版）》，列出全氟辛基磺酸及其盐类和全氟辛基磺酰氟等14种新污染物，明确对其采取管控措施。据此，这14种新污染物依规被转化为常规污染物，纳入管控范围。 （三）新污染物的环境风险管控 当前，我国新污染物污染形势严峻，研究显示，新污染物在我国水体和沉积物、土壤和地下水、空气中均有分布，在蔬菜、鱼类、蛋类等生物介质和血液、尿液、母乳等人体样本中也被大量检出。例如，我国各大水系均受到邻苯二甲酸酯等内分泌干扰物污染，其中长江武汉段水体中邻苯二甲酸酯类物质的浓度是法国塞纳河口的约100倍；部分城市在女性母乳样本中检测出较高浓度的全氟化合物，该类物质的摄入量相当于欧盟每周耐受量标准值的48倍。 传统社会向现代社会的转型过程中，伴随着工业革命带来的不可预知的健康和环境威胁。社会中弥散着化学品风险、环境风险等诸多技术风险，加之人们法治意识的提升，利益诉求日趋多元化，人类因此进入了一个完全意义上的“风险社会”。德国学者乌尔里希·贝克首先提出了“风险社会”概念，“风险社指现代性的一个阶段，在这个阶段，工业化社会道路上所产生的威胁开始占主导地位”。与传统社会的危险相比，现代社会风险的一大重要特征便在于科学上的不确定性。新污染物的环境风险便是典型的科学不确定问题，即根据人类现有科技水平和已有信息，难以对新污染物的环境健康风险的具体情况做出准确判断，这种不确定主要包括产生源头、发展过程和危害结果的不确定。 作为风险社会的主要集中场域之一，生态环境风险是风险社会中典型的风险类型，而由化学品生产和使用导致的新污染物环境风险更易于使人们感受风险对整个社会系统的冲击，也即“环境风险的社会化”。现代风险社会情境中，新污染物的风险社会性主要表现在以下三个方面：第一，新污染物环境风险产生的客观现实性，即人类在化学物质的生产使用过程中必然会产生导致生态环境和人体健康损害的风险，这种风险的存在不以人的主观意志为转移，随着科学研究的深入发现，新污染物损害人体机能的可能性被不断放大，新污染物损害风险具有现实性。第二，新污染物环境风险的影响域广。新污染物因其迁移性等特征，影响范围涵摄广泛的自然、经济和社会系统。第三，新污染物环境风险的累积性。新污染物由于环境风险隐蔽的特征，其造成的显著与实质损害往往是长期积累的结果，一旦新污染物超过生态环境所能承受的阈值，便容易出现“由环境引发的社会风险”。根据“风险的社会放大分析框架（the social amplification of risk）”，随着人们对新污染物的风险感知增加，便会诱发社会治理秩序紊乱、群体性社会冲突等社会风险，造成环境风险向社会风险的演化。 风险社会背景下，解决环境问题和应对环境风险成为国家任务变迁的重要方向，并催生了“环境国家”。《宪法》规定的“保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”的国家环境保护义务是环境国家实现环境公共秩序的基本范畴，由此衍生了类型化的国家环境保护义务，即现状保持义务、危险防御义务、风险预防义务。在充满不确定性的风险社会中，国家除了对传统的危险因素加以管制和排除外，更要应对不断出现的环境风险问题并采取预防性措施，包括由新污染物导致的大气、水、土壤在内的环境要素的受损风险以及对人体健康的威胁。为此，需以环境风险规制模式来衔接确定性的法律与科学的不确定性，通过回应科学不确定性环境风险的法律诉求，从而最大限度防范新污染物的环境风险。 二、新污染物环境风险管控的“入典”进路 （一）新污染物环境风险管控的规范困境 鉴于我国尚未针对新污染物环境风险管控作出专门性规范，实践中只能更多地沿用或参照现行《危险化学品安全管理条例》《监控化学品管理条例》《化妆品监督管理条例》《新化学物质环境登记管理办法》等传统化学品管制法律规范予以规制。也正是此种“用旧法律应对新事物”的无奈做法，愈发凸显现行法律规范的不足与局限。具体来看，其主要表现在以下几方面。 其一，新污染物环境风险管控立法理念失之偏颇。一方面，缺乏“风险预防”理念。以化学品管制为主的立法着重于防止化学品安全事故，例如《危险化学品安全管理条例》以预防和减少化学品事故为立法宗旨，而针对新污染物的环境风险，现行规则体系未能提供充分的制度反馈，存在科学判断代替法律判断、缺乏有效风险沟通、风险决策裁量权控制机制匮乏等难题。另一方面，未体现新污染物治理的“生命周期管理理念”。现行立法大多数针对的还是最容易发生安全事故的生产、运输、储存环节，缺少针对新污染物的源头——有毒有害化学品全生命周期的风险评估和风险防范的管理制度。 其二，新污染物环境风险管控法律规制依据不足。当前我国鲜有直接以新污染物为规制对象的立法，法律对新污染物的涵摄范围有限。从管控对象上看，新污染物类别成千上万，但我国现行立法中通常只涉及某一种类型，如《生物安全法》只涉及对抗生素的规制，《化妆品监督管理条例》只涉及对部分微塑料的规制，缺乏整体性视野和全局性视野；从管控依据上看，新污染物治理在国家层面的立法尚处于空白状态，执法部门针对新污染物的执法并没有直接性的法律依据，缺乏对收集化学物质危害属性及其生产、使用、排放等暴露信息的授权，缺乏对持久性有机污染物等有害化学物质采取禁止生产或限制用途等源头管控措施的法律授权，制约了新污染物环境风险评估和管控工作的开展，也大大限制了执法活动的精准性。 其三，新污染物环境风险管控相关立法层级较低。我国新污染物治理领域多为行政法规、部门规章、规范性文件，缺乏高位阶的法律指引，新污染物治理在纵向上缺乏上位法的支撑，在横向上难以形成合力。例如《新化学物质环境管理登记办法》为效力层级较低的部门规章，相关制度设计的“刚性”缺失，法律责任的约束性较弱，导致难以形成新污染物环境风险管控的长效机制。我国目前有4.6万余种化学物质列入《中国现有化学品名录》，而这只占化学物质中的一小部分，每年还会新增上千种新化学物质，绝大多数化学物质对生态环境和人体健康的危害特性还未被识别就进入了生产和生活领域，当这些有毒有害化学物质累积到一定程度时，则会造成难以逆转的危害后果。 （二）新污染物环境风险管控的“入典”需求 在新污染物治理面临诸多规范困境的现实情况下，寻求新污染物环境风险管控的立法出路成为我国生态文明法治建设的重要使命。有学者提出应将新污染物环境风险管控纳入生态环境法典以回应生态文明建设的现实需求，也有学者提出制定“化学物质生产和使用综合性立法”以解决上位法依据缺失的问题。相比于综合性立法，将新污染物环境风险管控写入生态环境法典显然是一个更为实际可行的选择。按照当下生态环境法典编纂方案，“污染防治编”将尽可能地整合现行污染防治立法，实现完整的体系化，以达到法典编纂完成后废止现行污染防治单行法之目标。甚言之，即便能在短时间内推出“化学物质生产和使用的综合性立法”，其最终还是要被生态环境法典所吸纳。因此，将新污染物环境风险管控相关内容写入生态环境法典，是立足于我国国情和现实需求作出的必然选择。具体来看，可从新污染物治理立法的紧迫性需求以及生态环境法典编纂的体系性需求出发，为新污染物环境风险管控“入典”的必要性作出诠释。 1.新污染物治理立法的迫切性需求 当前我国新污染物环境污染的紧迫趋势亟待法治层面作出回应，在法治建设系统化要求日益突出的时代背景下，将新污染物环境风险管控纳入生态环境法典有利于为新污染物治理提供顶层规范指引。 其一，编纂生态环境法典，有利于及时填补新污染物治理立法空白。现阶段，以生态环境法典编纂为重点，推进新污染物环境风险管控“入典”，能够及时补足新污染物环境风险管控立法的缺失，解决当下新污染物环境风险管控无法可依的问题。同时，生态环境法典以体系化的方式集成新污染物治理规则，推动新污染物治理立法体系内部的价值融贯，在统一的立法理念指引下，实现新污染物治理法律体系内各规范、各制度之间组织与编排逻辑一致，能够更好地规范新污染物的管控和治理。 其二，生态环境法典在位阶上更具权威属性，有利于提高新污染物环境风险管控在法律层面的约束力。在我国的法律渊源中，法典属于效力仅次于宪法的“基本法律”，以高位阶的生态环境法典对新污染物环境风险管控予以规制，可以更有力地遏制当前新污染物的严峻污染形势，将新污染物治理的政策要求、执行体制、关键规制工具和主要的法律制度纳入法典之中，显示新污染物治理的核心要求和关键内容，为新污染物治理提供规范依循。 其三，新污染物“依典而治”，有利于充分体现国家对新污染物环境风险管控的高度重视。新污染物引发的环境风险已成为国际社会普遍关注的共同难题，将新污染物环境风险管控纳入生态环境法典，体现了国家层面对新污染物治理的决心。以法典化的方式对可能产生新污染物环境风险的行为作出预防性规定，发挥和实现法律在调整现代风险社会关系中的内在价值，有利于更好地履行相关国际公约义务，增强我国在新污染物国际治理中的话语权，也为其他国家应对新污染物带来的生态环境问题提供中国方案。 2.生态环境法典编纂的体系性需求 法典作为法律体系化的最高形式，具有“外部体系”的内容全面性和“内部体系”的逻辑一致性的特征。法典的内容全面性是指将同一领域同一性质的法律规范按照内在一致的逻辑和制度结构整合起来，覆盖社会生活的基本方面，为主要社会关系活动提供基本法律规则。法典的内部体系逻辑一致是指相较于一般法律，法典更加强调立法的科学性和体系性，即存在自身逻辑使制度之间能够紧密配合、科学分工。编纂生态环境法典作为一项艰巨的立法任务和系统工程，不是简单地对现有法律进行平移汇编，也不是脱离以往规范制定全新的法律，而是以法典化的方式对现行生态环境法律制度规范进行系统整合、编订纂修、集成升华，增强生态环境法律制度的系统性、整体性、协同性、时效性。因此，“编”“纂”结合的立法技术会一直贯穿在生态环境法典编纂的过程之中。 一方面，通过“编”的形式统合现行立法，最大程度保障法典的内容全面性。污染防治法作为我国环境法中较为成熟的立法领域，学界普遍提出在法典编纂中以“编”的形式统合污染防治单行法，故现行污染防治类单行法全部废止，不再保留。新污染物在本质上属于有毒有害化学物质，与常规污染物并列于污染物的范畴之中，理应成为生态环境法典的重要规制对象，如果法典只对常规污染物进行规制，难免出现生态环境法典污染控制编的结构性疏漏。生态环境法典作为环境法律体系化发展的重要载体，其框架结构的设置反映了其调整社会关系的范围和权利保护的射程。为此，应充分发挥生态环境法典的法源统合功能，将新污染物环境风险管控的内容纳入生态环境法典之中。 另一方面，通过“纂”的形式补充完善立法空缺，发挥生态环境法典的体系性效益。在污染物治理现行规定中，常规污染物的治理方式并不全然适用于新污染物，常规污染物治理的侧重点在于达标管理，而对于新污染物，在于环境风险的防范和管控，需要运用新理论、新方法以及新的研究范式，依托科技赋能进行科学立法。在新污染物治理立法缺位的情况下，通过在生态环境法典中回应新污染物环境健康风险防范的现实需要，以此作为生态环境法典编纂的创新内容，协同治理常规污染物与新污染物，更具妥当性与前瞻性。同时，生态环境法典以体系化的立法技术形成的体系效益作为法典编纂的实质目标，保持了法律的“开放性与包容性”，为新污染物领域新兴问题的应对预留了立法空间。将来可以根据社会经济、科学技术、政策工具的发展，在既有立法框架内制定配套的专项法规规章进行更新和补充，推动新污染物治理法律体系不断完善。 （三）新污染物环境风险管控的“入典”基础 新污染物环境风险管控纳入生态环境法典，不仅可以及时回应新污染物环境风险管控的需要，提高新污染物治理能力，还可以充分发挥生态环境法典的体系效益，实现生态环境法典的内容全面性和逻辑一致性。应进一步研判新污染物环境风险管控“入典”的条件，统筹考量新污染物环境风险管控的政治要求、政策导向、立法准备以及经验借鉴等现实因素，从而为新污染物环境风险管控“入典”的可行性做出确证。 第一，党和国家对新污染物治理的高度重视为新污染物环境风险管控“入典”奠定了政治基础。2018年５月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上指出“对新的污染物治理开展专项研究和前瞻研究”；2022年10月，党的二十大报告将“开展新污染物治理”作为深入推进环境污染防治的重要任务进行部署；2024年政府工作报告明确指出“强化固体废物、新污染物、塑料污染治理”，这是连续第三年将“强化新污染物治理”写进政府工作报告；2024年７月，党的二十届三中全会通过的《决定》提出“建立新污染物协同治理和环境风险管控体系，推进多污染物协同减排”。从“对新的污染物治理开展专项研究”到“强化新污染物治理”，再到“新污染物协同治理”，党和国家对新污染物治理的要求逐步深入，新污染物治理的紧迫性更加凸显。为此，应积极推进新污染物治理“入典”，用法治思维、法治方式和法治力量保障新污染物治理目标有效实现。 第二，《新污染物治理行动方案》为新污染物环境风险管控“入典”提供了政策指引。政策作为法律的先导和指引，在本质上决定了我国立法的基本方向、目标、原则和诸多制度措施。新污染物环境风险管控立法在很大程度上就是要将我国新污染物治理的相关战略、策略和政策等转化为法律表达，实现从政策治理到依法治理的提升。2022年５月国务院办公厅印发的《新污染物治理行动方案》，对新污染物治理作出顶层设计，明确了我国新污染物环境风险管控的阶段性目标任务和实施策略。该行动方案以“有效防范新污染物环境与健康风险为核心”，遵循整体性的治理模式，针对化学物质的调查、监测、环境风险评估、环境风险管控、进出口环境管理等提出全生命周期环境风险管控措施，为新污染物环境风险管控“入典”提供了重要的宏观导向。 第三，中央和地方新污染物治理的相关立法为新污染物环境风险管控“入典”奠定了立法基础。在中央立法层面，《黄河保护法》第八十条规定了政府部门对持久性有机污染物等新污染物的管控和治理的职责。化学品、农药、兽药、药品管理等领域的法律法规也为新污染物治理“入典”提供了一定的规范供给。除此之外，《新化学物质环境管理登记办法》《重点管控新污染物清单》等部门规章，以及《优先控制化学品名录》等多项行政规范性文件为新污染物治理“入典”奠定重要的立法基础；在地方立法层面，有诸多地方将新污染物治理要求纳入地方性法规，开展新污染物治理的地方立法探索。例如2022年１月公布的《河南省南水北调饮用水水源保护条例》第五十三条对河南省生态环境主管部门开展新污染物监测的职责作出规定；2024年３月公布的《江苏省生态环境保护条例》第六十一条对本省各级人民政府组织开展重点管控新污染物的筛查评估作出规定，明确要求重点地区、行业、企业采取禁止、限制、限排等环境风险管控措施。地方立法先行先试，为国家立法提供样本和经验，发挥立法试验田的作用，为新污染物环境风险管控“入典”提供重要的参考。 第四，域外新污染物环境风险管控实践为新污染物环境风险管控“入典”提供了经验借鉴。自20世纪70年代起，美国、日本、欧盟等国家和地区纷纷颁布实施了以化学物质登记（注册）、危害识别、风险评估，并进而对高风险化学物质采取禁止、限制等风险管控措施为主要制度的专门化学物质环境管理法规，例如美国2016年修订的《有毒物质控制法》（Toxic Substances Control Act）授权美国环境保护署采取行动解决市场上化学品对人体健康或生态环境造成的不合理风险；日本于2011年修订的《化学物质审查与生产控制法》着眼于对同时具备持久性、累积性、长期毒性三大要素的高风险化学物质进行管制，并建立了新化学物质审查、风险评估、分级管理、基本信息报告等制度；欧盟以２００６年通过的《注册、评估、授权和限制化学品法规》（Registration，Evaluation，Authorisation and Restriction of Chemicals）和2008年通过的《关于物质和混合物的分类、标签和包装法规》（Classification，Labeling and Packaging）为代表，建立了较为完整的化学品环境风险管控框架。相关国家的以上立法实践，为我国新污染物环境风险管控“入典”提供了重要的域外经验借鉴。 三、新污染物环境风险管控的法典表达 新污染物环境风险管控是一项涉及面广、联动性强的系统性工程，需秉持系统观念，重视立法规范对象之间的内在关联性。以生态环境法典编纂推动新污染物治理立法系统化，有利于实现新污染物环境风险的系统性管控，在生态环境法典的体例编排已经明确的基础上，应进一步以系统观念为方法论，将新污染物环境风险管控的内容以体系化的方式融入各编之中。基于新污染物环境风险管控的规范需求，在生态环境法典中宜以总则编为基本指引、以污染控制编为核心规范、以生态环境责任编为重要依托，科学构建新污染物治理规则。 （一）新污染物环境风险管控“入典”的指导思想 党的二十届三中全会强调“坚持系统观念”，并将其作为进一步全面深化改革的六大原则之一。系统观念是习近平新时代中国特色社会主义思想的世界观和方法论的重要内容。“系统是指由互相关联、互相制约、互相作用的各个部分组成的具有一定功能的总体。”系统观念是运用系统论解决复杂问题的思维和方法，要求从整体上研究事物发展的方向、目标、结构、意义等问题。新污染物环境风险管控本身就是一个系统工程，新污染物环境风险管控“入典”需要以系统观念为指引做出系统规划和全面统筹。 其一，新污染物环境风险的整体性预防。一方面，在新污染物环境风险管控的对象上，要有整体性思维和全局性视野。新污染物是多种有毒有害物质的集合，仅对部分要素进行治理无法将治理效果推及整体，立足整体展开的治理则可以促进系统内部各要素的优化。整体性思维要求新污染物治理立法超越仅关注某一类单一化学物质或者环境要素的局部视野，采用关注新污染物整体以及不同污染物之间相关作用关系的整体性视野。另一方面，在新污染物环境风险管控的环节上，要坚持全生命周期风险管控的理念。新污染物的环境风险贯穿化学物质生产、加工使用、消费、废弃的全过程，控制新污染物环境风险需要关注化学物质生命周期不同阶段的不同形态，包括产品形态和排放进入环境后的污染物形态，须以系统观念对新污染物实施全过程的风险管控。 其二，新污染物环境风险管控制度的系统性构建。从系统论的角度看，制度欲达到其最佳运行状态，一方面指向制度系统所发挥的作用，另一方面指向制度系统内部各子系统之间相互作用的关系。在此逻辑下，制度的系统性构建是确保制度间及制度内部配套协同、有机衔接的必然要求。《新污染物治理行动方案》提出“建立健全化学物质环境信息调查、环境调查监测、环境风险评估、环境风险管控和新化学物质环境管理登记、有毒化学品进出口环境管理等制度”，为此，生态环境法典应通过制度的系统性构建，对新污染物治理作出以风险管控为核心关切的统筹性安排。 其三，新污染物多环境介质的协同治理。协同治理是新污染物环境风险管控的重要方法论，生态环境法典应在各编中加强新污染物协同治理的法律关照。一是实现治理对象的协同。新污染物治理要坚持系统推进，统筹推动大气、水、海洋、土壤、固体废物等多环境介质协同治理。二是实现治理主体的协同，除了政府要加强新污染物的管控外，社会组织、企业和个人也应共同发挥作用，推动新污染物治理由政府主导向多元主体共治的转变。三是实现治理区域的协同。新污染物的特殊物理化学性质及其吸附性、生物累积性使其可长距离迁移扩散，而分割碎片化的、以行政区域为界限的治理模式难以应对新污染物跨界、外溢导致的污染问题，为此应当设立跨区域跨流域的新污染物协调与合作机制，推动不同区域新污染物的协同治理以及不同部门职能的有效衔接。 （二）总则编：贯彻风险预防原则 生态环境法典的总则编是生态环境法典的总纲，对整部法典起到统领作用。总则编对法典的基本原则与基本制度作出规定，基本原则承载着环境法律规范的内在价值。为保障生态环境与人体健康权益，生态环境法典中新污染物的环境风险管控应当适用针对“潜在风险”的风险预防原则。 风险预防原则强调“国家应当设法通过谨慎的前瞻性规划来避免环境损害的发生”。根据风险预防的严格程度，学界延伸出弱风险预防原则和强风险预防原则两种版本。弱风险预防原则主张监管机构应当被授权在科学不确定的背景下处理风险，强风险预防原则主张，“当某项活动对人类健康或环境造成危害威胁时，即使某些因果关系在科学上尚未完全建立，也应采取预防措施”，且“活动的承担者须对活动没有危害承担举证责任”。预防原则的弱版本和强版本都强调对危害的预测和在面对不确定性时采取预防措施，但两种方法之间存在一些重要差异。风险预防原则的强版本表明，如果风险制造者不能举证证明某一行为没有风险，便会触发政府在科学不确定的条件下对风险的管控。而风险预防原则的弱版本则相对“温和”，从社会的可接受程度出发，允许政府在科学不确定的条件下对风险进行管控。当然，“强”和“弱”两种版本的预防措施并非泾渭分明，风险预防是一个动态调整的过程，监管主体根据风险防控需求在预防的弹性区间内进行合法的“自由游走”。 新污染物是典型的风险问题，接触新污染物所产生的环境和健康影响在科学上存在高度不确定性，不确定性的存在使管控变得困难，“决策于未知之中”成为政府规制新污染物环境风险的显著特点。采用风险预防原则有利于监测、预防或减轻不确定的潜在威胁，使决策的平衡转向“审慎的预见”，为新污染物环境风险管控提供正当性、合法性来源。就强风险预防原则而言，在新污染物环境风险管控中适用欠缺合理性。在强风险预防原则下，证明有毒化学品的安全性的义务置于生产者、使用者和排放者方面，即风险制造者承担了量化风险和向监管机构披露相关风险数据（如事故概率、毒性数据、健康研究、有毒物质释放的扩散预测等）的义务。而由于知识和信息的有限性，获取新污染物的充足信息必将给相关企业造成巨大的负担，不利于推动经济和社会的发展。 相比之下，弱风险预防原则更为合理。按照弱风险预防原则，对于新污染物环境风险的管控并不以追求“零风险”为目标，而是将环境风险控制在“可接受的水平”。与此同时，为防止风险预防原则置入环境法律原则范畴招致怀疑论者对裁量空间过于宽泛的质疑，应赋予新污染物“发生环境和健康损害的可能性”和“危害程度”以规范化的法律标准。为此，需要从正当的程序着手，建立以程序性控制为中心的预防性措施。可以通过新化学物质的申报和登记、化学物质排放清单、重点新污染物管控名录等程序性手段，在鼓励科技创新和防范环境风险之间求得平衡。 （三）污染控制编：设立专章进行规定 生态环境法典污染控制编是以现行污染防治立法为基础经过体系化整合而形成，新污染物的环境风险管控宜以污染控制编为规范承载，创设“新污染物和有毒有害化学物质污染控制”专章，填补新污染物环境风险防控立法空白。以专章为界限将新污染物与其他污染物进行区分，避免与其他污染防治法的内容产生掣肘，造成体系内部的割裂。 1.新污染物环境风险管控的制度设置 “新污染物和有毒有害化学物质污染控制”章应在风险预防原则的指引下，以程序性规制为重心，以风险防范为导向，建构覆盖化学物质的全生命周期的环境风险管控制度体系。 一是化学物质环境信息调查制度。开展化学物质环境信息调查，掌握化学物质的环境赋存情况，是科 ２０ 学评估环境风险、精准识别具有较大环境风险的重要手段。生态环境主管部门应根据化学物质的危害特性等，定期组织开展化学物质环境信息调查。同时，生产、加工使用和进口化学物质的企业事业单位，应当提供所使用化学物质的物理化学性质、数量、用途、危害特性、环境排放等信息。 二是新化学物质环境管理登记制度。开展新化学物质环境管理登记，主要是为了通过把控源头准入，来预防生产或进口的新化学物质对生态环境和人体健康带来风险。生态环境法典中应明确规定，生产或进口新化学物质的单位，应当在生产或者进口前在国务院生态环境主管部门办理新化学物质环境管理登记；未办理新化学物质环境管理登记，不得生产、进口新化学物质或者将化学物质用于已经登记以外的用途，禁止加工使用未办理新化学物质环境管理登记的单位生产或者进口的新化学物质。 三是新污染物环境风险评估制度。环境风险评估是为有针对性地制定化学物质环境风险管控措施提供科学依据而开展的基础性技术工作。根据《化学物质环境风险评估技术方法框架性指南》，风险评估主要遵循危害识别、剂量（浓度）－反应（效应）评估、暴露评估和风险表征四个步骤，包括未发现不合理风险、存在不合理风险以及风险无法确定三个结论。环境风险评估制度是科学技术知识与法律正当程序的结合，其不仅是科学评估过程，还是价值判断过程。因此，新污染物环境风险评估应全盘考量社会和环境因素，根据化学品的危害和暴露信息，组织开展新污染物环境风险评估，采用定性或定量的方式分析判别化学物质可能对生态环境和人体健康造成危害效应的程度及概率大小。 四是重点管控新污染物清单制度。重点管控新污染物清单是行政执法机关对新污染物治理开展管控的重要依据，也是开展新污染物治理空缺分析和制订对策的科学基础。应由生态环境主管部门制定新增的重点管控新污染物清单，明确禁止、限制等环境风险管控措施。同时，清单制定程序应当受正当、法定程序的约束，为此需要定期、协调地对重点管控新污染物清单进行补充和更新，提高清单的客观性和权威性。 五是有毒有害化学物质进口环境管理许可制度。从源头控制有毒有害化学品，减少有毒有害化学品的进口，是防治新污染物的重要部分。对列入严格限制进口化学物质名录的化学物质，应实施进口的环境管理许可。此外，应筛选出含某种重点有毒化学品的消费品清单，并根据国家对各类产品的实际需求量设定进口量、规定使用条件和用途等豁免条件。 2.新污染物环境风险管控的规范衔接 基于生态环境的整体性与关联性，以及新污染物环境风险的广域性与全局性，污染控制编中关于新污染物环境风险管控的规范亦应考量与其他章、编以及配套性规范之间的协调融贯。 一是与污染控制编项下其他章的规范的协调。新污染物存在于大气、水、海洋、土壤、固体废物等介质中，不仅新污染物的数量和种类在不断增加，而且交互作用的形式日益多样化，在环境媒介之间更容易发生化学物质之间的协同作用，这些物质在排放、迁移、蓄积和转化过程中产生不确定的环境风险应促进新污染物环境风险防控专章与大气污染防治、水污染防治、海洋污染防治、土壤污染防治、固体废物污染防治等章的规定相协调，推动实现新污染物多环境介质协同治理。 二是与生态环境法典其他编的规范的融贯。新污染物治理与自然生态保护、绿色低碳发展等息息相关，与其他编的具体制度产生实质联系。因此，生态环境法典的编纂应从保护生态环境的整体需要出发，将新污染物环境风险管控不同面向的内容分别置于以上各编之中，形成法律规范之间的逻辑关联，强化新污染物环境风险管控与自然生态保护、绿色低碳发展等规定的协调衔接。 三是与新污染物管控配套性规范的衔接。虽然生态环境法典污染控制编的编纂方案是在法典编纂完成后基本废止现行污染防治单行法，但我国生态环境法典编纂思路是采用“适度法典化”模式，选择半开放性的“双法源”结构，因此不排除污染控制编的配套性规范的建构。新污染物环境风险管控有赖于通过配套性规范系统构建相应的管理机制、监督机制，有众多学者提议专门制定“有毒有害化学物质环境风险管理条例”，在此情况下，生态环境法典有可能成为制定新污染物环境风险管控配套性规范的依据，实现改革“于法有据”。因此，对尚未出台、具有新污染物治理领域特殊性的内容，可以生态环境法典为指引，通过“有毒有害化学物质环境风险管理条例”等配套性规范做出详细规定与补充。 （四）生态环境责任编：引入生态修复责任 生态环境责任编是建立生态环境法典中生态环境权益保障法律制度体系的要求，传统民事、行政、刑事法律责任是生态环境法典生态环境责任编建构的重要责任形式，然而，在新污染物治理过程中，由于新污染物环境风险隐蔽、影响域广、危害后果严重等特征，传统责任方式难以实现对生态环境和人体健康的全面保护，需要引入其他责任形式回应由新污染物造成的生态环境功能损害救济的特殊需求。生态环境修复责任作为一种新型的环境法律责任形式，以修复受损的生态环境为目标，在传统法律责任的惩罚、救济、预防等功能基础上拓展“恢复”功能，是救济新污染物所致生态环境损害的重要法律机制。生态环境修复责任是指针对被污染或者被破坏、具有可恢复性的生态环境，一般要求修复到“可接受风险水平”或者“基线状态”标准，目的在于恢复生态系统的服务功能，使之达到平衡、稳定的状态。生态环境法典中生态环境责任编关于新污染物所致损害的生态环境修复责任的建构，可以依循以下思路： 在生态环境修复主体上，生态环境修复责任可以解构为环境污染者即行为人的修复责任和国家（政府）的修复责任。行为人因化学品的生产使用等产生新污染物污染且造成生态环境损害后，负有将受损生态环境修复至基线水平的义务。在救济方式上，应以磋商为主要救济途径，由政府与行为人通过磋商达成生态环境损害赔偿协议；同时，由于新污染物具有环境风险隐蔽性、损害后果严重等特征，在大多数情形下新污染物造成的损害往往处于行为人不明的状态，此时则由政府基于生态环境保护的职责采取相应治理措施，修复新污染物所致受损的生态环境。 在生态环境修复内容上，首先应进行有毒有害物质的污染清除，采用物理、化学、生物等方式清除或者削减生态环境中的新污染物。由于生态环境修复责任旨在恢复生态功能和维护人体健康，而生态功能的恢复是生态环境修复中的深层目标，因此清除污染只是生态环境修复的前置性程序，还应强调对生态环境功能的修复。生态环境修复的复杂性和内容深度要远超污染清除，造成污染时，若要进行生态环境修复，不仅要清除大气、水、土壤等环境介质中的有毒有害物质，还要尽可能地使受损害生态环境的生态服务功能恢复到基线水平。 在生态环境修复标准上，由于我国尚未建立专门的新污染物生态环境修复标准体系，故可以参照大气、水、土壤等的修复标准，借助法典编纂技术在生态环境法典中予以系统性规定。例如，我国对于土壤修复标准采用“限值标准”“风险管控”两种模式，限值标准模式采取固定的某一类型污染物的最高浓度阈值，风险管控模式根据不同的风险系数和社会成本等因素选择安全、合理的修复方案或土地用途。考虑到新污染物污染的复杂性、相关信息的有限性等因素，对新污染物生态环境修复标准应采用“风险管控模式”，以风险为导向开展风险调查、风险评估和风险预防，双向考虑新污染物毒害风险及接触人群的暴露途径和敏感程度，根据修复对象的综合风险评估和其他具体情况决定修复结论、确定修复方案或替代方案，建立以风险管控为基础的、多元化的生态环境修复标准。 结 语 新污染物环境风险管控是我国生态文明建设赋予的崭新使命，然而传统化学品立法在应对新污染物治理时难有作为，在法治建设系统化要求日益凸显的时代背景下，推动新污染物环境风险管控“入典”尤为必要。当前，生态环境法典编纂已经从学理论证迈入国家立法阶段，全国人大常委会正在稳步、有序地积极推进生态环境法典编纂工作，为新污染物环境风险管控提供了重要契机。新污染物环境风险管控“入典”既能及时回应新污染物治理的现实需要，又完全契合生态环境法典编纂的体系性需求。为此，应在系统观念的指引下，统筹将新污染物环境风险管控制度以体系化的方式纳入生态环境法典之中，以法治思维、法治方式、法治力量推动实现新污染物环境风险管控的治理目标，为有效保护生态环境、全面保障人体健康，实现强国建设和民族复兴伟业做出应有的贡献。 作者：孙佑海，天津大学法学院讲席教授，博士生导师，国家生态环境保护专家委员会委员，中国法学会环境资源法学研究会学术委员会主任 王甜甜，天津大学法学院环境与资源保护法学专业博士研究生 编辑：张聪 |
