|
党的十八大以来，我国生态文明制度体系实现历史性变革、系统性重塑、整体性重构，支撑和保障生态文明建设迈出重大步伐。2024年7月，《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，提出全面深化改革要聚焦建设美丽中国的重大要求，对生态文明体制改革作出重大部署，为新时代新征程深化完善生态文明制度体系指明了方向。 美丽中国建设为新时期深化完善生态文明制度体系明确了目标和基本要求 2024年1月11日，《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》发布，提出美丽中国建设“全领域转型、全方位提升、全地域建设、全社会行动”的总体要求，明确了今后一段时期生态文明制度体系进一步创新深化的目标定位和基本要求。 突出全领域转型的绿色低碳内涵。健全绿色低碳发展机制是生态文明体制改革的基本要求。党的十八大以来，我国出台的多项重大文件都将绿色低碳转型作为重要任务予以安排，这已成为新时期生态文明建设的必然要求，美丽中国建设进一步将其列为重大要求和任务。这意味着在美丽中国建设过程中，应瞄准空间格局、产业结构、生产方式、生活方式等领域，不断将绿色低碳内涵实质性纳入相关制度的制修订中，着重扩大制度供给，让绿色低碳成为引领生态文明制度体系建设的基本内涵。 明确美丽城乡各美其美的行动指向。将城市与乡村作为分类推进的两大单元类别，是针对我国当前城乡发展的客观差异所作出的具有现实意义的路径选择。这表明制度安排应与城乡之间的发展定位及所面临的生态环境问题密切相应。城市区域人口密集、开发活动规模强度较大，利益主体复杂多样，所设定的发展模式、实施机制等需注重环境集中治理与产业集约发展的协同，而乡村地区开发密度和强度相对较小，生态空间占比较大，则应更注重强化生态产品价值实现的制度引擎，并将美丽乡村的推进机制充分建立在村民自治机制之上，形成城乡各美其美的制度保障。 重视因地制宜的全地域推进机制。因地制宜、各具特色是美丽中国建设的重要特征，也是重要制度安排。从当前部分地区关于美丽中国建设的落实情况来看，“因地制宜”已全面融入制度设计之中，如，甘肃省强调钢铁、石化、有色金属等行业转型升级，河北省注重城市空气质量，江苏省首要修复长江生态环境等，但还应关注的是在实施过程中，形成全国“一盘棋”的国土空间规划、生态环境分区管控、生态保护修复监管、绿色低碳产业发展等重大制度的统一性与不同区域制度的特色性互动共进的动态调控机制，以保持制度创新活力。 回应全社会共建美丽中国的主体诉求。美丽中国建设自提出之始，其最突出的特点之一就是将全社会共同行动作为主旨，这是新时期推进国家战略目标落地生根的机制创新，将传统环境治理的政府、企业二元关系，转变为政府、企业、公众等多元共治模式，是将全社会融入生态文明建设的重要体现。这要求在生态文明制度体系的整体框架设计之中，应将全社会共同参与作为基本追求，在法律法规中明确各行各业、各类主体在生态文明建设中的主体地位，设计一系列具有可操作性的体制机制，不断把全社会行动要求落实为制度体现。 生态文明制度体系的系统性、层次性需要进一步提升和完善 党的十八大以来，生态文明“四梁八柱”性质的制度体系基本形成，但与新时期美丽中国建设的目标要求相比，其系统性、层次性仍需进一步增强。 从制度结构来看。我国生态文明制度体系的框架结构已经基本建立起来，在自然资源利用约束、生态环境治理、经济社会绿色转型等方面的重大制度建设已取得显著进展，然而仍存在基础制度建立不牢固的问题，如自然资源产权权益界定、交易仍有机制障碍，生态保护监管仍存在职责交叉，生态环境分区管控、监测、评价制度仍不健全等。同时，在制度上体现“四个融入”，将全社会各领域、行业纳入生态文明建设事业之中的具体措施，需进一步扩大制度供给。 从制度类型来看。从《生态文明体制改革总体方案》出台以来，我国已在法律法规、政策、规章、规范性文件、标准、行为规范等方面制修订了大量的制度措施，但仍存在法律法规不健全的情况，有些为生态文明建设而新设立机构的法律地位不明确，部分具体行动开展的法律依据不充分，党内法规与国家法律的衔接协调有时不易厘清等。尽管编纂生态环境法典能够把部分已经成熟的制度、经验固化为法律，但仍需加大相关领域相应制度构建的顶层设计和立法力度。 从制度实施来看。生态文明制度体系在不断建立健全的过程之中，依然存在重建立、轻实施的现象。如，一些地方长期以来片面以经济增长为中心已形成惯性，受此影响，部分生态文明体制机制改革政策的执行效果受到掣肘，仍有地方对生态文明体制改革任务执行不彻底。再有，公众参与、共建共享一直是生态文明建设倡导的推进模式，但从制度条文来讲，公众参与的权利依据多为原则性规定，操作性不强，从实施过程来看，保障公众参与的制度化渠道单一，难以支撑公众广泛参与。 面向美丽中国建设，应坚持以系统观引领生态文明制度体系深化创新 系统观作为习近平生态文明思想的重要理念，已成为推进生态文明建设的基本方法指引。今后一段时期，应聚焦美丽中国建设的重大目标和要求，以提升系统性、完整性、协同性为重点，针对薄弱环节，进一步深化完善生态文明制度体系。 进一步明晰生态文明制度体系框架。以“四梁八柱”的制度体系为基础，面向美丽中国建设，按照系统架构、层次分明的方向，以坚持党的领导制度为统领，以引领全社会融入生态文明建设为主线，以生态文明基础体制、生态环境治理体系、绿色低碳发展机制为主体，以其他具体制度措施为补充，以全民参与、共建共享的生态文明社会治理体系为支撑，完善生态文明制度体系框架结构。 其中，生态文明基础体制应先行完善自然资源资产产权和环境权等权益管理制度，加快健全生态环境分区管控、国土空间用途管制等空间管理制度，在此框架下，及时完善生态安全工作协调机制等协调制度，并以生态环境法典为核心，完善相关领域、行业法律法规，形成与美丽中国建设相适应的生态文明立法格局。生态环境治理体系应在健全山水林田湖草沙一体化保护和系统治理机制等生态保护修复统一监管制度的基础上，进一步完善精准科学依法治污、排污许可、新污染物协同治理、环境风险管控等环境治理制度体系。绿色低碳发展机制应侧重建立各领域碳排放双控目标约束机制，健全资源节约高效利用机制，完善税收、投资、价格等市场化推进机制。而生态文明社会治理体系的制度建设，则应聚焦生态产业、绿色消费等市场机制，信息公开、公益诉讼等公众参与机制，生态文明国民教育、生态文化传播等宣传教育机制。 在法律层面充分体现绿色低碳原则。以法治化推进生态文明建设是生态文明制度体系建设走向成熟和现代化的重要标志。其中，通过法律推动经济社会绿色低碳转型是重要组成。借助编纂生态环境法典的契机，统筹立废改释，将绿色低碳原则全面纳入法制建设全过程，加强立法，进一步将减污降碳协同增效、绿色低碳发展等内容充分落实到法律条款之中。适时将实践中运行成熟的基础性制度固化为法律法规，例如，在生态环境保护督察制度的法律依据、程序、运行等方面进一步成熟时，将其形成法律。针对传统法律的相关领域，应逐步赋予其“绿色低碳化”内涵，进一步强化生态资产及其价值属性，加快强化绿色低碳转型的法律环境。 贯通自然资源与生态环境统筹监管体系。自然资源、生态、环境要素的公益属性需通过政府的监管才能保障其可持续性，应在自然资源所有权和开发利用活动监管权分立的基调之下，进一步在体制机制上贯通对资源、环境、生态的统一监管。一是深化机构改革，组建高层协调机构，负责资源开发、城乡建设、生态环境保护的协调工作。二是统筹自然资源、生态环境等各领域的监测体系，建立统一的调查评价监测制度，健全部门、区域间信息公开共享机制，打破数据壁垒。三是建立监管部门、监管措施之间的互补机制，探索建立统一的自然资源、生态环境保护督察制度。 构建适度统一的生态产品市场体系。全国统一的自然资源、环境权益等市场体系是突破定价难、交易难、变现难等机制性障碍的基础策略，只有通过适度统一的市场体系，才能壮大市场规模，形成交易可能。一是统筹山水林田湖草沙各类自然资源，在统一调查登记确权的基础上，理顺中央和地方间的所有权关系，分类构建统一的自然资源定价评估规则和价格动态监测体系，完善统一的自然资源资产交易平台。二是培育全国统一的排污权、碳排放权等环境权益市场，建立统一的环境权益交易规则、标准与价格机制。三是创新绿色金融体制机制，统一绿色金融的认定标准，完善引入社会资本的激励约束机制，丰富绿色金融产品供给。 完善推进全社会融入生态文明建设的社会治理体系。如何通过制度推动全社会各行各业融入生态文明建设是当前迫切需要解决的问题。一方面要加强基础制度建设，构建起推动全社会各行业、领域、部门将生态文明建设纳入本职任务的基础性制度环境，不断完善各类自然资源的产权及开发利用、监管等制度，倒逼开发建设行为落实保护优先。另一方面要以各行业领域为主体，从本行业特点出发，分类推进融入生态文明建设的制度构建，先立后破，持续推进生态环境科技体制机制创新，培育绿色低碳新产业，持续更新土地、环境、能效、水效和碳排放等约束性标准，激励生态产品价值实现，引领传统产业优化升级。 作者单位：中国环境科学研究院 |
