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案件起因 2024年3月19日，某生态环境局现场检查发现，某企业正在生产，脱硫塔正常运行，但自动监测系统的二氧化硫数据传输线与采样探头的连接被断开，数据传输失真。查阅监控发现，当日8时22分41秒至24分02秒之间视频缺失。 询问企业环保责任人（以下称当事人）及其他相关人员，回答都是：不知道。调查得知，3月12日至14日，运维公司对自动监测系统进行了维护，各处连接完好，之后运维人员未来过，企业也不让员工靠近。数据传输线与采样探头端的正常连接非常牢固：采样软管套在具有两道环状凸起、口径相当的数据传输用金属硬管上，外边套上紧拧的六边金属螺丝。一般情况下，决不会自动脱落。 企业未对自动监测设施相关情况做出标记。检查人员还发现现场有湿脚印。显然，相关人员没有如实回答。 生态环境局处理 生态环境局以企业违反了《大气污染防治法》（以下简称《大气法》）第20条第二款“禁止通过偷排、篡改或者伪造监测数据……的方式排放大气污染物”为由，依据《生态环境行政处罚办法》（以下简称《办法》）第19条的条件予以立案。20日再次检查时，企业停产，但断开已由运维人员修好。 生态环境局依据《环境监测数据弄虚作假行为判定及处理办法》第4条“篡改监测数据，系指利用某种职务或者工作上的便利条件，故意干预环境监测活动的正常开展，导致监测数据失真的行为……(五)破坏、损毁监测设备站房、通讯线路、信息采集传输设备、视频设备、电力设备、空调、风机、采样泵、采样管线、监控仪器或仪表以及其他监测监控或辅助设施的”，认定当事人属于“破坏信息采集传输设备”，构成“篡改监测数据”。 企业依法取得排污许可证，属于《环境监管重点单位名录管理办法》第12条确定的“重点排污单位”，结合《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）第一条“实施刑法第338条规定的行为，具有下列情形之一的，应当认定为‘严重污染环境’：（七）重点排污单位、实行排污许可重点管理的单位篡改、伪造自动监测数据或者干扰自动监测设施，排放化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等污染物的”，生态环境局认为当事人“严重污染环境”，涉嫌构成“污染环境罪”。 2024年5月8日，生态环境局依据《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》第5条：“环保部门在查办环境违法案件过程中，发现涉嫌环境犯罪案件，应当核实情况并作出移送涉嫌环境犯罪案件的书面报告”，依法向公安机关移送了案件。 公安机关处理 2024年5月15日，公安机关根据《刑事诉讼法》第109条“公安机关或者人民检察院发现犯罪事实或者犯罪嫌疑人，应当按照管辖范围，立案侦查”，予以立案。 当天下午，当事人投案自首，如实供述了与向生态环境局不同的事实过程：2024年3月19日8时许，发现二氧化硫自动监测数据持续升高报警，就急忙叫来技术员一起先上烟道检查，没发现问题；再去检查循环水池，发现碱浓度下降（可能是原料中硫含量异常或者碱质量问题），于是赶紧向池中加入片碱和石灰水。由于池中水量大，短时间内碱浓度无法提升，二氧化硫脱除效果差，自动监控数据降不下来。担心企业会因此被处罚，当事人便私自将显示屏端口处的数据线拽掉，再将检查所发现的采样管处螺丝拧开，断开数据线与采样口的连接。等水池中碱浓度达到标准后，再将示屏端口处的数据线接好，而没有及时接上采样口处的断开。企业正常的排放浓度是20毫克/立方米，排放标准为50毫克/立方米，案发当时达到200毫克/立方米。 还供述说，当天下午生态环境局就来调查，并全面检查了污染防治设施。 9月21日，公安机关制作了指认笔录；9月23日，制作了证人笔录。 侦查终结后，依据《公安机关办理刑事案件程序规定》第3条；“公安机关在刑事诉讼中的基本职权……对侦查终结应当起诉的案件，移送人民检察院审查决定”，公安机关及时将案件移送给了检察院。 检察院处理 检察院对案件事实和证据进行了调查核实，审理后认为符合《解释》第1条（七）的规定，构成第338条规定的污染环境犯罪；但断开不到2分钟，传输失实情节轻微，又具有自首、认罪认罚法定从轻或者减轻情节和初犯酌定从轻情节，依据《刑法》第37条规定，“对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分”，决定免于刑事处罚。2024年11月21日，依据《刑事诉讼法》（以下简称《刑诉》）第177条第二款，“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定”，检察院决定不起诉，并予以宣告。 12月7日，依据《刑诉》第177条第三款：“对被不起诉人需要给予行政处罚、处分或者需要没收其违法所得的，人民检察院应当提出检察意见，移送有关主管机关处理。有关主管机关应当将处理结果及时通知人民检察院”和《人民检察院刑事诉讼规则》第373条第二款，“对被不起诉人需要给予行政处罚、政务处分或者其他处分的，经检察长批准，人民检察院应当提出检察意见，连同不起诉决定书一并移送有关主管机关处理，并要求有关主管机关及时通报处理情况”，检察院向生态环境局提出检察意见：企业违反《大气法》第26条，依据100条处理；收到检察意见书后两个月内做出行政处罚，并将结果报检察院。 最终结果 1.企业依据内部规定，及时对私做主张、造成影响的当事人处3000元罚款。 2.检察院认为当事人构成犯罪，只是酌定不起诉。 3.生态环境局依据检察建议书，结合两年内受到过一次处罚以及所在省生态环境处罚裁量基准，2024年12月27日作出处罚决定，对企业罚款12.34万元，之后向检察院报送了结果。 处理分析 从过程看，事实确定和法律适用等各种处理似乎论证严密、合法合理。但有关事实论证存在疑问、法律适用有失公允，处理存在失当。 1.当事人隐瞒真相是根源 当事人向生态环境局隐瞒事实真相：“损毁大气污染物排放自动监测设备”（客观行为），但惧怕司法机关，向公安机关和检察院说了实情，并增述“担心企业会因此被处罚”（主观心理）。由此导致浪费了多种国家公共管理资源：生态环境局移送、公安机关侦查、检察院核实审理等，也致自身惹上“官司”。 生态环境局的行政处理关注客观行为，但因隐瞒而未调查出的损毁行为，受到了逃避监管的方向影响；司法机关的刑事处理，既关注客观行为，又注重主观心理，而且一定要符合主客观相一致。 2.生态环境局调查论证不足 一是标记认定。《污染物排放自动监测设备标记规则》（以下简称《标记规则》）“五、六”的规定是：“一般情况下，每日12时前完成前一日自动监测数据的人工标记，逾期则视为对自动监测数据的有效性无异议”；“标记为无效的自动监测数据，不作为判定污染物排放是否超过相关标准的依据”。生态环境局检查的当时企业未标记，但还未到第二日12时，仍有时间标记。询问及其各种笔录都未提及是否打算及何时标记。 即使确定未标记，依据《大气污染物综合排放标准》（GB16297—1996）的规定，最高允许排放浓度是指任何一小时浓度平均值，而不是任何一次的瞬时浓度。检测设备在一小时内偶尔出现一次超标属正常现象，持续超标才是问题。 就案情看，也不能标记，因为当时污染防治设施运行达不到生态环境保护相关标准，不符合《标记规则》“六”规定的条件：“依据工况标记规则标记为非正常工况，并且生产设施、污染防治设施运行达到生态环境保护相关标准、规范性文件要求的，限定时间内的自动监测数据不作为判定污染物排放是否超过相关标准的依据。” 二是未提及自动监测设备是否合格。实践中，污染源自动监控设施运行单位时常难以做到常年备有日常运行、维护所需的各种耗材、备用整机或关键部件。本案企业难以成为例外，尤其是其定期比对监测，能否符合《污染源自动监控设施运行管理办法》第13条；“污染源自动监控设施运行单位应按照国家或地方相关法律法规和标准要求，建立健全管理制度。主要包括：人员培训、操作规程、岗位责任、定期比对监测、定期校准维护记录、运行信息公开、设施故障预防和应急措施等制度”，未予提及，也就难以达到《行政处罚法》第41条：“……行政机关应当审核记录内容是否符合要求；未经审核或者经审核不符合要求的，不得作为行政处罚的证据。” 生态环境局当时还应当同时实测排放浓度是否超标，超了多少，如果上述处理不成立的话，可以此作为后续处理的证据（《办法》第30条）。毕竟，自动监测只是污染防治设施运行效果的反应手段，而非污染处理本身。 三是处理程序。检察意见是，企业违反《大气法》第26条，“损毁大气污染物排放自动监测设备”，要依据第100条（一）规定的处理：“侵占、损毁或者擅自移动、改变大气环境质量监测设施或者大气污染物排放自动监测设备的”，“责令改正，处二万元以上二十万元以下的罚款”，意见符合案件事实。也就是说，检察院没有认可本应由生态环境局确定其主责主业的专业认定。如果生态环境局一开始掌握事实就如此认定，就不会有后续的各种问题。 相反，即使认定为违反《大气法》第20条第二款“禁止通过偷排、篡改或者伪造监测数据……不正常运行大气污染防治设施等逃避监管的方式排放大气污染物”中的后者，也不该不经过处罚而直接移送。 《环境保护法》第63条（三）规定：“通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物的”，“尚不构成犯罪的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，由县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他有关部门将案件移送公安机关，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留”。因而，还应当经过如下程序。 先是依照《大气法》处罚：第99条“（三）通过逃避监管的方式排放大气污染物的”规定，“由县级以上人民政府生态环境主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭”。 再是论证是否构成犯罪，如上文所述，够上犯罪则移送追究刑事责任，够不上则移送追究行政责任。就案情看，符合《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》第6条：“《环境保护法》第六十三条第三项规定的通过篡改、伪造监测数据等逃避监管的方式违法排放污染物，是指篡改、伪造用于监控、监测污染物排放的手工及自动监测仪器设备的监测数据，包括以下情形：（二）破坏、损毁监控仪器站房、通讯线路、信息采集传输设备、视频设备、电力设备、空调、风机、采样泵及其它监控设施的，以及破坏、损毁监控设施采样管线，破坏、损毁监控仪器、仪表的”。所以，不能不行政处罚而直接移交公安机关，除非构成犯罪，才可以直接移交。 本案的直接移送关注了《大气法》第20条第二款的“通过偷排、篡改或者伪造监测数据的方式”，即前者“通过篡改监测数据方式”，与并未实施“篡改”、只想逃避监管之处罚的案情不符（污染防治设施运行效果出了短暂问题，之后恢复正常），因而，处理跑偏了方向。 案情显示，2023年5月该企业曾因相同的行为被处罚过一次。依据《解释》第1条“（六）二年内曾因在重污染天气预警期间，违反国家规定，超标排放二氧化硫、氮氧化物等实行排放总量控制的大气污染物受过二次以上行政处罚又实施此类行为的”，本案企业的频次不够，未达到“严重污染环境”而涉嫌犯罪。 3.公安机关处理不足 《公安机关办理刑事案件程序规定》第3条规定，“公安机关在刑事诉讼中的基本职权……对不够刑事处罚的犯罪嫌疑人需要行政处理的，依法予以处理或者移送有关部门”。本案不到两分钟的断开，公安机关自己依法处理（如行政拘留）或者将案件退回生态环境局（行政处罚），都未尝不可。 4.检察院处理不足 《刑法》第338条规定，“违反国家规定，排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质，严重污染环境的……”。本条规定的犯罪，是与自然犯相对应的法定犯：以违反行政管理法规为前提而设定的犯罪，它本身并不违反公共秩序与善良风俗，而是涉及对特定行政管理秩序的违反。第16条规定，“行为在客观上虽然造成了损害结果，但是不是出于故意或者过失，而是由于不能抗拒或者不能预见的原因所引起的，不是犯罪”。本案虽不是“由于不能抗拒或者不能预见的原因所引起的”，但仍要符合主客观相一致原则。 客观方面，本案存在损毁大气污染物排放自动监测设备：私自断开连接，导致二氧化硫自动检测数据失实；但主观方面只有违反行政处罚的故意：担心被行政处罚。这种故意在刑法上属于犯罪故意的事实认识错误，仍处在事实认识阶段，也即对刑法的法律评价存在认识错误：认为行为在刑法上没有违反性、刑法的态度不禁止、刑法的评价不否定，没有犯罪的故意，主客观不相一致，不构成犯罪。当然，还达不到违反刑法认识可能性的阻却事由阶段（有阻却事由的话，也不构成犯罪），除非有理由认定当事人已经认识到会触犯刑法。否则，就如同上述《解释》第1条（六）规定，达到频次规定，才构成犯罪。因而，本案不构成污染环境罪。 生态环境局论证所使用的各种行政规定，都是为了解释、限定该罪的行为及其对象，属于刑法上的事实认识错误。 另外，本案的污染防治设施始终未停，只是显示处理效果的自动监测设备连接被断开81秒、平时排放为标准的40%、当时排放超过标准三倍（刑法禁止类推，但也决不能违反罪责刑相适应的程度比较：类比水体中含镍、铜、锌、银、钒、锰、钴等非毒性污染物超过排放标准十倍以上才入罪）；当事人还具有《解释》第6条明确的情节：“实施刑法第338条规定的行为，行为人认罪认罚，积极修复生态环境的，可以从宽处罚；犯罪情节轻微的，可以不起诉或者免予刑事处罚；情节显著轻微危害不大的，不作为犯罪处理”。《刑法》第13条规定“……但是情节显著轻微危害不大的，不认为是犯罪”。作为保障社会秩序的最后手段，刑法要保持重要、稳定、应有的谦抑性。可见，本案属于《刑诉》第177条第一款：“犯罪嫌疑人没有犯罪事实，或者有本法第十六条规定的情形之一的，人民检察院应当作出不起诉决定”。 当然，法定不诉，依据《解释》第12条：“对于实施本解释规定的相关行为被不起诉或者免予刑事处罚的行为人，需要给予行政处罚、政务处分或者其他处分的，依法移送有关主管机关处理。有关主管机关应当将处理结果及时通知人民检察院、人民法院”，正如《环境保护法》第63条的规定，刑事处罚够不上，行政处罚不可免，生态环境局也应当将处理结果报检察院。 因而，断开采样管，不一定构成犯罪；认定触犯《刑法》，即使酌定不起诉、免责，其性质仍是有罪，与本应属于的法定不诉有本质区别，尽管最终的行政处罚相同，仍是对当事人的不公。 |
